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观察香港:新界的病变

(大华新闻网一个以时常向法院提交诉状而闻名城市的香港人郭卓坚,曾经在2015年就香港的一种独特社会现象“丁权”可能多年以来违反了这个半自治中国城市当下的法律,而申请了司法覆核,案件当下正在这城市大众的广泛注目下审理。

香港城市中心地带的土地面积尤其有限,这使得它的城郊新界地带正在成为房地产开发商们竞逐的新目标(图源:VCG)

所谓“丁权”,即指殖民地时代兴盛于香港城郊地带新界的丁权制度,这本来是一种港英殖民政府在1970年代意欲发展新界时,希望争取到当地原居民取态支持的政策,其政策内容则保证了让当地成年的男性原居民可在新界土地上被认可的范围内,兴建专属于自己的“丁屋”,而因为这之中充满了对男权崇拜和向乡绅势力低头的意味,曾饱受诟病。

到了今天,随着更多来自香港其他地区的非原居民大量迁至新界,那些持有丁权的新界原居民仿如享有奢靡土地与住房的特权阶级,丁屋买卖也变成新界原居民的一种至富之道,不少新界乡绅更因此跻身土地发展商之列,不但令丁屋的价值水涨船高,也令新界土地的发展充满灰色地带,农地开发状态面目全非,所以才会衍生出了当年香港名噪一时的关于一个村子的非原居民要求不迁不拆,而持有这些土地权利的原居民却急于卖地发财,所导致的冲突局面。

丁权带给香港的那些争吵

作为毫无疑问的法律问题,香港人无不希望当下关于丁权的庭审最终能有公正裁决。而至于丁权作为一个政治问题,它已然造成的那些严重不公,就算最终被司法裁定属于“合法传统权益”,香港政府可能也需要以行政手段,将其影响力减至最低。这之中,不被排除的社会建议包括了特首林郑月娥可以就此提请远在北京的最高司法机关,进行对香港《基本法》的法律解释,通过理顺《基本法》条文之间的矛盾,来彻底终结这种历史纠怨。

香港土地资源紧绌,丁权这项特权必然会威胁到普罗大众的权益,如果香港政府对此坐视不理,衍生的社会矛盾只会日趋激烈。丁权得以持续,是在大英帝国的殖民时代种下、又因往届港府的无能所遗留的恶果,解铃还须系铃人,无论法律判决如何,香港的行政公务员们也必须就此作出政治改革。

从法律角度而论,丁权的争议,主要在于它对《基本法》第40条“新界原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护”当中的“合法”与“传统”的解释,如果丁屋政策未能够符合其中一个条件,即须被制止。

就“合法”一词,一直有舆论批评只有男性原居民拥有丁权,是歧视女性再显著不过的体现,以及新界原居民在某些情况下,是可以申请专门面向普通阶层香港人提供住房保障的公屋的,这形同此一既得利益群体享有了双重公民权益,造成了社会资源划分的不平等。上述两者不但与《基本法》第25条“香港居民在法律面前一律平等”相悖,而且亦不符合《基本法》第39条“有关《公民及政治权利国际公约》在香港继续有效”的条文。

而那些丁权的支持者们则认为,只要证明《基本法》第40条所指的权益包含了丁权,丁权便无可争议地应被视为合法,而不受其他条文影响。换言之,持这一观点者认为,丁权是“一国两制”下的法律文本《基本法》所赋予的一种特权,而该项特权在法理上,与其他条文是并没有矛盾的。

澳门“赌王”何鸿燊的一生充满传奇,而他个人如今仍保持的“三妻四妾”式的婚姻状态,也成为了一种历史记忆在当代的印记(图源:VCG)

但这种说法显然站不住脚,就以曾经合法地适用于香港、但1971年就全面废除了的《大清律例》为例,其中有关纳妾和休妻的条文,在1972年被当时的殖民当局所颁布的《婚姻改革条例》取代之后,香港再不会出现像中国最知名的博彩城市澳门中,那位“赌王”何鸿燊所拥有的三妻四妾的家庭结构。《基本法》所指的传统权益合法与否,显然是由《基本法》阐释,而不是《大清律例》或香港曾作为一个殖民地时所被适用的法律。

既然传统权益的合法性都要重新认定,更何况不应该属于传统权益的丁权。当一般的社会评论者在为丁权辩护时,都会提及新界原居民的祖先在中国大清王朝时代的习惯,指他们现在理应维持这项遗留传统,有权自由建屋。

但是,这样的说法,当下看来只能针对丁权属于“传统”一部分,似乎难以符合“权益”的标准。正如同郭卓坚提出的是次官司中,原告方专家证人、香港中文大学人文学科研究所明清研究中心主任张瑞威就指出,新界那些所谓“德高望重”的长老们核准建屋的习惯,从来不符合《大清律例》里的规定,只是当时的清政府并无严格执法的能力和决心,以致这最终成为了有实无名的社会败象。依此推论,就算丁权依赖过往的自由建屋“传统”,也只是约定俗成,能否算作“权益”,在今天的香港实成疑问。

丁权不可能千秋万世

由于丁权涉及庞大的香港本土利益,无论今次发生在这城市的司法覆核谁胜谁负,关乎于此的司法风波,相信都不会就此轻易止息。丁权之于香港的法律地位仍待厘清,但是,它远远不止是一个法律问题,还是一个必须解决的政治问题。

淡及政治,这可以分为三个方面理解:其一,丁权就算受到《基本法》保障,相信也难以令广大香港人信服这项特权的合理性;其二,丁屋政策在当下早已严重异化,它已由一项改善原居民生活的政策,早就扭曲成为了令人瞠目惊舌的灰色牟利项目;其三,香港正愈发深刻地面对着严峻的土地现实问题,正所谓“地有限而人无限”,随着新界人口数字的动态变化,港府总有一天是必须要面对丁权问题的。

先说丁权的不合理性,就算丁权最终被裁定为新界原居民的合法传统权益,也难以说服绝大多数香港人,到底为什么这片郊区的一些原居民就可以如同世袭般,享有在香港寸土如今、人人眼热的建屋土地,而一般的香港人却要为一间面积还算宽敞的房屋奋斗终身?

尽管香港这个资本主义城市,多数时候并不会介意弱势人士或拥有公权力者拥有一些有限度的特殊权益,但予人“地主”观感的这些新界原居民显然两者皆非。何况土地在香港尤其属于珍贵资源,无需为土地付出任何金钱就可轻松拥有建屋权利及空间,将使得这些男性新界原居民获利丰厚,这样他们与非新界原居民所享的权益形成了极大差距,政策难言是有限度,更体现了丁权在一个法治社会中的荒谬存在,而社会矛盾因此深化亦是自然不过。

香港的土地话题从来不缺乏争议,当下,女性特首林郑月娥正计划在城市旁的海域里填出一座新的岛屿,却遭到了很多居住在城郊的香港居民的反对(图源:Reuters)

丁权造成了严重不公,也令香港如今逐渐开始出现了严重异化。香港现行丁屋政策的框架,是这个城市自1972年推行了一种名叫“小型屋宇政策”的行政方案后,到今天所积累的滥觞。观乎当时的政策文件、新闻公告,丁权曾经只是被港英政府准许用来改善香港新界地区一部分居民的生活环境,属于旨在让这一群体可享有“得体、安全、较大和更加稳定居所”的过渡措施,而这一政策在当时,是有着需要补足“新界乡区发展综合计划”的时代背景的。但是,毫无疑问,这项临时政策的性质,到后来已然出现了极大转变。

事实上,以新界的现实情势来看,由于土地有限,很多新界原居民就算拥有丁权,也不一定能够兴建丁屋的“申请人已持有农地”的前设条件,故此,一些囤积了大量乡村式发展用地的发展商便看到了这之中的商机,他们不断向这些并无实质建屋的原居民们私下购买了他们的丁权权益,而后再将这些建盖在自身持有农地之上的丁屋转售图利,这个营利过程在香港俗称“套丁”。

“套丁”问题在香港相当严重,“套丁”而建的村屋早遍布新界。而加之丁权对女性与普通香港人已然构成了不公及性别歧视,在此之上,这类带有乡野传统色彩的政策,如今更是沦为了发展商们恒常的灰色牟利工具,进一步突显了丁权之于当代香港的荒谬。

另外,土地有限,可能是全球对香港这个微缩城市印象最深刻的鲜明标签了。而与此同时,新界原居民的增长却是无止境的,长期来看,香港政府和新界的现实情况均不可能源源不绝地向新生原居民供应丁地。香港土地问题早已十分严峻,许多香港人的居住环境堪称恶劣和触目惊心,如果港府未来继续让丁权政策延续,恐必然会引起更大的社会矛盾。

新界的病变 港府要敢于治理

无论从政治现实还是政治理念来看,香港政府都应该以行政手段将丁权的影响减低。其实,多年以来,这座城市的官员们曾不时地考虑过推出一些政策限制丁权,但绝大多数时候,他们碍于本地既得利益团体的反对,最终未有为之。

举例说,2004年,香港地政总署曾实施过一项名叫《新审理丁屋申请程序》的行政措施,希望以此提高申请丁屋的门槛,但新界原居民随即强烈反对,并扬言会参与当年的七一常规类游行,最终,香港地政总署后续宣布,暂停实施这一行政措施。

到了2012年,那时还是香港发展局局长的林郑月娥,一度提出新界原居民丁权不能永久延续的构想,并建议以2029年为时间截点,此后出生的新界男性原居民则不能再享有丁权,但经事态在当时的几轮发酵后,她最终还是向新界“低了头”,辩称自己的这一构想只是引述了他人说法,香港政府未来会保留丁权。

面对那些挑战特首权威的香港本地力量的不时冒现,林郑月娥此前在与中国领导人习近平同场出席活动时,二人的一些现场工作交流细节,被普遍解读为是北京方面正在为这位女性行政长官背书、加持(图源:Reuters)

香港政府在废除、限制丁权的问题上无所作为,显然不是受城市的法律所限,而是害怕遭到势力庞大的既得利益者反对。但丁权的严重不公及其延伸而来的负面影响,如今已经到了不得不处理的地步。无论接下来的司法覆核裁决结论如何,香港政府都需要让这项不平等权益有个了断。

香港政府已延续了几十年的那种“少做就会少错”的管治思维,这已然滋养了一群庞大的既得利益者,新界乡绅力量与香港本土发展商的存在,只是这背后庞大既得利益群体的其中之一二。既得利益者与普罗大众注定存在着深远而又尖锐的利益矛盾,当一个政府无为的政策持续,令到特权阶级扎根愈深之时,社会矛盾便只会愈演愈烈——港府如今保持依旧的“少做就会少错”的思维,换来的则是要花极大气力,才能将社会问题化解。

丁权存在已久,但香港政府不应因为荒谬的政策推行久了,就将它视作正常。作为法律问题,香港引以为傲的司法系统可以作出一个有力的法律判决,但法律之外,丁权更是一种借“传统权益”之名,起因于殖民地政府贪图一时之需,而不讲原则地给予了大批新界原居民利益输送的临时性政策,目的只是换取当时较顺利地发展新界土地,但随着几十年来社会问题的不断演化,香港农村的乡事势力的特殊政治地位,已经让丁权越来越显著地变成了一个政治问题。

正因于此,香港政府须勇敢以改革的态度来对待丁权及其相关议题,并在行政及辅助立法层面作出更加公允的调整。近期,林郑月娥在香港立法会上再次提及了丁权话题,这位女性城市领导人表示,她将与下辖的香港发展局处理有关问题,但同时又说现在解决丁权问题“未到适当时候”。

社会上,香港政府以往不时对个别政治势力的忌讳和回避,早已让香港人不满。被普遍认为刚刚获得了中国最具政治威信的领导人习近平亲自背书、加持的林郑月娥,毫无疑问应该借助当下的政治优势,努力解决丁权之于香港的乱象,以此向香港公众表明她只有一种利益考量,那就是只会为香港整体提供一个公平合理的社会环境,所有历史遗留下来的病变、错误与不公,都会在她这一任内被改革掉——希望她能够做到。



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