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解读:中国人大对第23条立法为何是有效的过渡

大华新闻网从中央治港人事调整,到实施粤港澳大湾区战略,近年来愈来愈多的治港事例,均显示出北京正扭转过去对“一国两制”的僵化认识,开始从被动走向主动,从消极走向积极。前一段时间被热议的“23条立法”,同样是中共开始加速践行“一国两制”的重要举措。为何选取在这个时间段,中共开始着力推行这一政策,其背后的深层逻辑在哪里?对此,多维新闻专访到北京航空航天大学副教授、港澳研究会理事田飞龙。以下为访谈实录。此为第二篇,共五篇。

 

中央推进香港的“一国两制”的进程从被动转为主动(图源:AFP)

多维:为什么在这个时间节点提出香港“23条立法”的问题?

田飞龙:第一,中央一直认为“23条立法”是特区政府要完成的一项宪制性任务,是特区政府实施基本法的一项工作。

这些年来看,香港地方政府与中央政府之间有一个默契,这个默契就是在后占中的氛围之下避免再次产生刺激性的议题,去刺激泛民派与香港民众,所以要用经济民生的方式去缓和及重建信任关系,进而把“23条立法”的议题后滞。

但是后滞不能无限期的拖延,它要与整个国家的安全法治的闭环动作协调进步。这些年国家审议制订了国家安全法、网络安全法等等一系列的国家安全的法律法规,而“23条立法”应该是整个国家安全法律体系的一个显著缺口。所以在林郑任期的后半段,以某种方式去重新讨论和启动“23条立法”,这也应该是林郑与中央的默契,也是对港工作部门认为的一个比较合理的时机。

当到了林郑任期一半之后,特别是粤港澳大湾区规划通过之后,应该说经济民生的建设已经告一段落,“23条立法”的紧迫性与合理时机逐渐到来。

从法律上来看,对“23条立法”确实有不同的观点。《香港01》的报道里面也确实提到,一种观点是,穷尽香港本地法律资源去反港独。这几年特区政府也做了一些努力,比如保安局援引《社团条例》取缔香港民主党,还有针对梁天琦的旺角爆乱案,律政司检控,法院定下了暴乱罪的先例。

但是仅仅依靠香港本地法律资源与特区政府的推动,中央认为现有的工作还不够,还有大量的港独和危害国家安全的行为在香港本地法律管制之外。比如说,香港本地的政治团体与国外之间的政治联系,还有跨境港独的言行,在香港法律上不能得到监控和惩罚,这其实加大了中央的忧虑。

而特区政府在启动“23条立法”上其实是有拖延心态的,它不太愿意在本地政府中引爆一个“政治炸弹”。所以“23条立法”的持续推动力就只能来自于中央,中央肯定是在权衡各方情况之后选择了如今的举动。这种推动肯定也不会像国内强硬派那样,由中央直接立法列入附件中,这种方式在香港社会一定会产生很大的反弹,同时也不符合现在“一国两制”之下,中央要通盘考虑,尤其还有粤港澳大湾区战略实施的大背景之下。

所以目前来看,人大常委会的“23条释法”可以看作是中央直接立法和香港自行立法之间这样的一个中间道路。

这条道路,使得香港“23条立法”在通过之前,得以在香港法治中实际被使用。关于“23条”的立法原意,中央既有法律的解释权,也有更权威的一种阐释的空间。中央需要在“23条释法”当中清晰地阐明7种危害国家安全的罪行基本的构成要件,以便让“23条”具有一种直接的约束力,可以约束和指导香港当地的法院和行政机关解释本地的法律,让本地法律更加靠近人大释法,从而用人大释法与特区有权机关执法相结合的方式,实际上达成变相执行“23条”的结果,而不必等到一个大而全的国家安全条例出来之后,“23条”才能获得执行。所以通过人大释法加上香港本地执法,这种方式也是“23条”实施的路径之一。23条本身是有直接效力的,需要做的就是激活及具体化这种效力。

多维:这是一个过渡性的安排。

田飞龙:对,过渡性的,走的是一条强硬与温和之间的中间道路。这种方式可以防止“23条立法”的久拖不决、横生枝节,而造成国家安全法律上的漏洞。

多维:这样的“中间道路”方案,对香港来说意味着什么?

田飞龙:人大释法出来之后,肯定会在香港引起很大的反弹。因为该人大释法实际上具有与基本法的同等效力,就像之前对“104条释法”一样,效果实际上是中央通过人大释法的方式概括性地为“23条”进行了立法,遵守人大对“23条”的释法,就相当于遵守基本法。由此造成的影响就是香港反而会觉得中央其实是明修栈道,暗渡陈仓,相当于变通完成了“23条立法”。

尽管释法目前可能仅仅是是概括性、框架性的,不可能那么细致,但仍然会导致香港反对派的政治自由会受到很大限制。很多反对派传统上认为属于政治自由范围内的行为就很可能入罪,比如占中、本土的政治社团与外国政治势力的联系,等等。而且外国势力对香港的渗透与控制一系列的形式都会受到法律上的监管,因为律政司会有更强的宪制性依据去起诉有关的组织、个人的言行,法院在判决的时候还不得不顾忌、遵守人大就“23条”定下的有关释法框架。久而久之随着一些定向的案例和罪名的累积,“23条”即便不立法,它实际上等同于立法的效果,这对香港法律秩序的塑造与重构实际上是蛮大的。

当然,我也是支持人大这种释法的方式。我从来不认为必须要通过“23条立法”,它才能实施。“23条立法”只是实施的一种方式,但释法也可以实施,因为基本法的实施不是只有一种方式,不是所有的基本法条款都要通过香港立法和司法,它也可以直接通过人大的解释获得可执行的直接效力。如果这个解释不是由香港法院主动进行的话,那么人大释法就可以起到一个对香港法院监督与指导的作用。就像“104条释法”一样,它告诉香港法院这个案件应该怎么理解基本法的依据,怎么去裁判,“23条人大释法”同样是要告诉香港法院在类似的案件当中怎么样理解基本法,怎么样理解第23条,怎么样根据“23条”的原意及人大释法去解释和适用香港本地有关法例。其法律效果是会改变掉香港原来的判例法。原来判例法的精神和裁判基准是偏向于保护抗争者的权利与反对派的政治自由,但今天如果人大释法充分澄清了立法原意与基本法含义的话,那么香港终审法院就必须要改变掉原来的判例法。这对香港泛民的政治活动空间是一个法律上的很大的压缩,但这种压缩是基本法秩序本身许可的,是合法的。



TAG: 一国两制 港独 香港政治

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